《地下水管理条例》今天起施行｜图文解读

《地下水管理条例》解读

2021年10月21日，国务院总理李克强签署第748号国务院令，公布《地下水管理条例》（以下简称《条例》），自2021年12月1日起施行。《条例》在《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《土壤污染防治法》等法律相关规定的基础上，做出了一系列理念创新和制度安排，对于强化我国地下水管理，防治地下水超采和污染，保障地下水质量和可持续利用，推进生态文明和美丽中国建设提供了重要的法律依据，可谓亮点纷呈。

【亮点一】紧密结合地下水所具备的水环境、水资源、地质资源等多重属性，明确相关部门职责，实施“齐抓共管”。

《条例》第四条规定“国务院水行政主管部门负责全国地下水统一监督管理工作。国务院生态环境主管部门负责全国地下水污染防治监督管理工作。国务院自然资源等主管部门按照职责分工做好地下水调查、监测等相关工作”。地下水管理权限分散在不同的部门，主要涉及生态环境、水行政、自然资源3个部门。按照2018年国务院部门“三定”方案，生态环境部门负责全国地下水污染防治和生态保护的监督管理；水行政部门指导地下水开发利用和地下水资源管理保护，组织指导地下水超采区综合治理，对江河湖库和地下水实施监测；自然资源部门监督管理地下水过量开采及引发的地面沉降等地质问题。《条例》的出台，进一步明确和细化了各部门的职责和任务，为齐抓共管地下水奠定了坚实的法律基础。

【亮点二】紧贴地下水污染隐蔽性、复杂性和难修复性等多重特征，抓住重点污染源，实施“预防为主”。

《条例》用相当大的篇幅对地下水“污染防治”进行了专章规定（第四章“污染防治”的第39-45条）。众所周知，地下水在水资源管理、地质灾害防治等方面，如同地表水污染防治已有几十年较为扎实的工作基础，在认知水平、管理技术、装备能力等方面也相对成熟。但是，地下水污染防治方面的基础相对滞后（发达国家亦如此）。可以说，目前我国地下水管理的难点在于污染防治。同时，《条例》秉承“以防为主”的核心理念，提出重点污染源（工矿场地、加油站、固废危废处置场所）的防渗与监测，农业灌溉水质，多层含水层开采污染防控，地下建设活动及工程设施对地下水污染防控，人工回灌污染防控等要求。《条例》的出台，进一步巩固了“预防为主”思路，为地下水污染源头管控奠定了坚实的法律基础。

【亮点三】紧盯地下水所具有的饮用水水源等重要功能，明确敏感源保护，实施“扭住双源”。

《条例》第五十条明确指出要“划定集中式地下水饮用水水源地并公布名录，定期组织开展地下水饮用水水源地安全评估”；第五十一条规定“禁止在集中式地下水饮用水水源地建设需要取水的地热能开发利用项目”。有资料表明，我国北方地区饮用水水源约有65%来自地下水。因此，地下水保护对于我国饮用水安全具有举足轻重的意义。第四十二条规定“在泉域保护范围以及岩溶强发育、存在较多落水洞和岩溶漏斗的区域内，不得新建、改建、扩建可能造成地下水污染的建设项目”。这些条款所规定的对饮用水、泉域等敏感源的保护，连同“亮点二”所述的工矿场地、加油站、固废危废处置场所等“重点污染源”的规定，为“扭住双源”科学施治的技术思路，提供了重要的法律依据。

【亮点四】直面地下水保护工作起步晚、底子薄、基础差现实，明确规定开展调查与规划编制，实施“顶层设计”。

《条例》第十一条规定要“开展地下水状况调查评价工作。调查评价成果是编制地下水保护利用和污染防治等规划以及管理地下水的重要依据”。“依照《中华人民共和国土壤污染防治法》的有关规定，安全利用类和严格管控类农用地地块的土壤污染影响或者可能影响地下水安全的，制定防治污染的方案时，应当包括地下水污染防治的内容”。《条例》的出台明确了“地下水污染防治规划”“地下水污染防治方案”的法律地位。

【亮点五】紧靠水中有土、土中有水的地下水资源赋存形态特征，系统施治，实施“水土共治”。

《条例》第四十五条第二款规定“污染物含量超过土壤污染风险管控标准的建设用地地块，编制土壤污染风险评估报告时，应当包括地下水是否受到污染的内容；列入风险管控和修复名录的建设用地地块，采取的风险管控措施中应当包括地下水污染防治的内容；对需要实施修复的农用地地块，以及列入风险管控和修复名录的建设用地地块，修复方案中应当包括地下水污染防治的内容。”这些规定充分尊重“水土一体”事实。《条例》的出台，为水土统筹、系统治理提供了重要的法律依据。

【亮点六】针对地下水污染防治紧迫性、战略性强特点，总结实践经验，实施“制度创新”。

《条例》在借鉴国外经验和尊重地方实践的基础上，在地下水污染防治方面创新做出了一系列制度安排。一是地下水状况调查评价制度（第十条）；二是地下水污染防治重点区划定制度（第三十九条）；三是确定并公布地下水污染防治重点排污单位名录制度（第四十一条）；四是建立统一的国家地下水监测站网制度（第四十六条）；五是地下水饮用水水源地安全评估制度（第五十条）等等。这些制度的实施，必将为依法开展地下水污染防治提供重要保障。

此外，随着地下水环境管理工作的不断深入，必将面临新形势新问题，需要在后续法律法规中予以重点关注。一是《条例》重点关注了工业、农业生产生活污染问题，但是对于能源、矿产资源开发导致的深层地下水污染问题关注较少。由于地球深层的资源开发、建设活动具有高温、高压的地质环境特点，现有针对地球表层地下水的评价标准和方法往往并不适用，油气田开发、页岩气开发、核废料和CO 2 地质储存等深部生产建设活动，开发强度大，影响范围广，对浅层地下水及难以更新的深层地下水均可能存在显著的影响，一些国家的情况证明，页岩气开发对周边的地下水型饮用水源产生了污染。 二是《条例》重点关注了地下水与土壤的协同管控，但是对于地下水与地表水的相互影响和地下水生态稳定性保护关注有所欠缺。“九五”以来，我国水污染防治实践特别是阳宗海保护、南水北调水质保障等工程实践证明，必须重视地表与地下水体的系统施策。“十四五”乃至更长时段，我国水污染防治主战场仍在河流、湖泊等地表水体的水质改善和生态稳定性等方面。因此需要结合我国社会经济发展的特点和水污染防治进程，关注解决这些新问题的制度设计和实现碳达峰、碳中和目标背景下地下水管理需求，完善立法。

我们相信，随着《条例》的深入贯彻与实施，我国地下水保护和污染防治必将迈上新的台阶！

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来源： 生态环境部、中国环境科学研究院 作者：姜永海 贾永锋 尚长健 席北斗 中国环境科学研究院国家环境保护地下水污染模拟与控制重点实验室

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